Guy ROSSATANGA-RIGNAULT : Gouvernement resserré

Guy Rossatanga Rignault
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Retrouvez dans la rubrique "Edito", la réflexion de Guy Rossatanga-Rignault sur le changement de gouvernement au Gabon. Cette réflexion a pour titre : "Gouvernement resseré: entre serpent de mer et comparaisons hâtives. Eléments pour un débat serein". Il est paru dans le quotidien gabonais l'Union le 14 janvier.


« Gouvernement resserré » :

Entre serpent de mer et comparaisons hâtives. Eléments pour un débat serein


par


Guy ROSSATANGA-RIGNAULT

Professeur à la Faculté de Droit et Sciences Economiques-UOB



« Si l’on veut donner un signal politique en réduisant le nombre de Ministres et de Sous-Secrétaires d’Etat, le parti démocrate sera prêt à assumer ses responsabilités. Je pense que le gouvernement devrait compter moitié moins de Ministres et Sous-Secrétaires d’Etat ». Le lecteur pressé pourrait être légitimement tenté de prêter le propos ci-dessus à tel leader de l’opposition gabonaise. Et pourtant, il n’en est rien. Celui qui réclame, fin 2007, la diminution de moitié des membres du gouvernement de son pays s’appelle Walter Veltroni et dirige le parti démocrate italien.

De fait, le débat qui agite l’opinion gabonaise depuis quelque temps sur le nombre de ministres est loin d’être une spécificité locale ni même tropicale. Il semble s’inscrire dans un air du temps marqué par la vulgate du désengagement de l’Etat et de la réduction de son train de vie.

Au Gabon, le discours présidentiel du 1er décembre dernier a suscité une telle espérance (qui gagne à être entendue et réalisée) dans la société que nombre de Gabonais ont pu se déclarer déçus par la structure et la composition du gouvernement dit Eyeghé-Ndong 3. Ce dépit est même parvenu aux oreilles du président de la République qui y a répondu par une boutade lors de la cérémonie de présentation de vœux. Il a ainsi évoqué l’espoir déçu des concitoyens qui s’attendaient à un gouvernement de six ministres, tout en rappelant que ce qui, à ses yeux, était en cause au Gabon, c’était plus l’inefficacité et l’anti-patriotisme que le nombre en soi des ministres ; six ministres de la même eau que ceux des gouvernements précédents ne risquant pas de changer grand-chose à la situation constatée.

Disons-le très nettement, avant d’avancer dans cette contribution : les lignes qui vont suivre ne visent nullement à dire si 42 membres est ou non un bon nombre pour une structure gouvernementale. Elles n’ont même pas pour finalité la détermination d’un nombre idéal.

La modeste prétention de cette tribune est d’apporter au débat citoyen quelques éléments d’appréciation. Ces éléments, tirés de l’analyse politique comparée, devraient permettre de mieux appréhender un phénomène apparaissant, au Gabon plus qu’ailleurs, comme un serpent de mer en même temps qu’une véritable arlésienne dont l’évocation conduit très souvent à des affirmations plus définitives les unes que les autres autant qu’à des comparaisons pour le moins hâtives.

Après avoir rappelé la diversité des formations gouvernementales de par le monde, nous présenterons les facteurs de natures diverses influant et expliquant la structure des équipes gouvernementales.


  1. Diversité des formations gouvernementales dans le monde.


Le paysage gouvernemental mondial se caractérise, en effet, par sa diversité. En l’espèce il n’y a manifestement pas de normes ou plutôt il y a une norme absolue : chacun voit midi à sa porte ! Ainsi, il n’y a pas d’universalité ni en termes de nombre ni en termes de dénomination des départements ministériel (en dehors d’un petit nombre de ministères traditionnels que l’on retrouve partout, comme la Défense ou la Justice). Chaque Etat donne à voir une équipe gouvernementale particulière, résultant de critères et de contraintes propres sur lesquels nous reviendrons plus loin.


Petit tour d’horizon

Commençons par le Cameroun. Depuis le 7 septembre 2007, le gouvernement camerounais compte 59 membres avec certaines spécificités. Ainsi, la liste officielle du gouvernement fait apparaître neuf ministres à la présidence de la République : un ministre d’Etat (secrétaire général de la présidence) ; deux ministres (secrétaires généraux adjoint de la présidence), trois ministres délégués (respectivement chargés de la Défense, des Relations avec les Assemblées et du « Contrôle supérieur de l’Etat » et trois ministres « chargés de mission ». Pour le reste, le détail fait apparaître deux vice-premiers ministres, deux ministres d’Etat, vingt un ministres, sept ministres délégués et neuf secrétaires d’Etat.

Le Sénégal. Depuis le 3 décembre dernier, le gouvernement sénégalais est passé de 39 à 29 membres répartis comme suit : dix ministres d’Etat, dix-sept ministres et un ministre délégué. S’agissant des dénominations, on notera l’existence de départements dédiés aux « Bassins de rétention et Lacs artificiels », au « Réseau hydrographique national » aux « Biocarburants » ou aux « Sénégalais de l'extérieur ». De telles dénominations semblent s’expliquer par certains particularismes (le Sénégal est un pays dont une large part du territoire est située dans la ceinture sahélienne, c’est un pays énergétiquement dépendant et un pays d’émigration).

Le Bénin. La première particularité à signaler au Bénin tient au fait qu’il faut intégrer le président de la République dans le décompte du gouvernement puisqu’il en est le chef, la constitution béninoise ne prévoyant pas la fonction de premier ministre. Cela dit, le gouvernement béninois compte depuis janvier 2007 24 membres dont trois ministres délégués à la présidence, 17 ministres et trois ministres délégués. On peut y noter la présence d’un ministère en charge de la « Lutte contre l’érosion côtière » et un autre chargé de « l’Intégration africaine et des Béninois de l’Extérieur ».

Au Costa Rica, pays d’Amérique centrale à régime présidentiel, le cabinet compte 22 membres dont le président de la République et le vice-président. On peut y trouver un ministère « auprès de la présidence », un ministre « délégué à la présidence » et un ministre en charge de « la Compétitivité et de la Rationalisation Administrative ».

L’Italie, comme l’indiquait le propos d’un homme politique local au début de cet article, présente une configuration gouvernementale (18 mai 2006) large avec 103 membres dont deux vice-présidents du Conseil, vingt-trois ministres ou secrétaires d’Etat rattachés à la présidence du Conseil (chef du gouvernement) et 78 autres membres se répartissant en ministres, vice-ministres et secrétaires d’Etat comme le montre l’exemple du ministère de l’Economie et des Finances : Un ministre, deux vice-ministres et six secrétaires d’Etat.

Au titre des particularismes, on notera un « Délégué aux Services Secrets », un « Délégué à l’Edition », un ministère (rattaché à la présidence du Conseil) chargé de la « Mise en œuvre du Programme de gouvernement ».

Au Royaume des Pays-Bas (Hollande), le gouvernement compte, depuis le 22 février 2007, 27 membres ainsi répartis : un premier ministre, « ministre des Affaires générales », deux vice-premiers ministres, quinze ministres et neuf secrétaires d’Etat. En termes de particularismes, la Hollande dispose de départements en charge de la « Gestion des Eaux » ou de la « Qualité des Aliments ».

Le gouvernement britannique (Royaume-Uni) compte depuis l’arrivée à sa tête de Gordon Brown 27 membres aux titres relativement exotiques pour le lecteur francophone et sans correspondances précises avec les titres connus en français. On signalera par ailleurs, la présence d’un « vice-premier ministre, premier secrétaire d’Etat », d’un « Ministre pour les Jeux Olympiques de Londres 2012 », d’un « Ministre pour l'Irlande du Nord », d’un « Ministre pour l'Ecosse ».

Le gouvernement de la Grèce (17 décembre 2007), qui possède un ministre de « la Macédoine et de la Thrace », compte quarante-deux membres dont 18 ministres et 24 secrétaires d’Etat.

Pays du nord de l’Europe, la Finlande avait, au 23 septembre 2005, un gouvernement « léger » de 18 membres tous ministres à l’exception du premier d’entre eux et sans particularisme notoire.

Encore plus léger que celui de Finlande, le gouvernement des Etats-Unis d’Amérique se compose de quinze membres portant le titre de « secrétaire » (dont le « secrétaire d’Etat », ministre des affaires étrangères) à l’exception du ministre en charge de la Justice qui porte le titre d’Attorney General. Toutefois, il convient de signaler que, à cette liste officielle correspondant au nombre des départements ministériels, il faut ajouter les adjoints des différents secrétaires (11). On signalera, au passage, la création depuis quelques années d’un ministère en charge de la « sécurité intérieure » consécutive aux différentes attaques terroristes subies par ce pays ces dix dernières années.

A l’inverse des deux cas précédents, le gouvernement indien (remanié le 24 octobre 2006) compte quatre-vingt membres dont le premier ministre (qui est aussi ministre du « Personnel, des Réclamations du public et des Retraites », de la « Planification », de « l’Energie atomique » et de « l’Espace »). Cet effectif se subdivise en ministres (35) et en secrétaires d’Etat (45). On y compte des ministres des « Produits chimiques et des Engrais », de « l’Acier », des « Affaires tribales et du Développement du Nord-Est », des « Minorités » ou des « Indiens de l’Etranger ».

Le gouvernement de la République Populaire de Chine compte, depuis le remaniement du 29 décembre 2006, trente huit membres dont cinq vice-premiers ministres. Le reste se compose de membres portant des titres aussi divers que « Conseiller » ou « Président de Commission » à l’image de celle des « Affaires des Nationalités ».


  1. Facteurs explicatifs de « l’hypertrophie ou de l’hypotrophie gouvernementale »


Quels facteurs peuvent expliquer (sinon justifier) que tel pays ait un gouvernement « léger » quand celui de tel autre est plutôt « lourd » ?

Pour répondre à cette question, il convient d’abord de rappeler une évidence : En tous temps et en tous lieux, la structure et la composition d’un gouvernement est d’abord une affaire politique parce que l’essence et la finalité de tout gouvernement est la politique. Même l’intégration de la technocratie dans la structure gouvernementale vise en définitive un but politique : convaincre les gouvernés (ou les organisations financières internationales) de la prise en compte de leurs attentes. Partout, la compétence professionnelle, la moralité, l’intelligence, l’instruction n’ont jamais constitué des critères fondamentaux pour l’entrée dans une équipe gouvernementale. Toutes ces « qualités » ne peuvent qu’être des « plus ».

La structure et la composition d’un gouvernement sont d’abord des actes politiques qui visent une finalité politique au moins pour deux raisons :

  • la présence au gouvernement est une récompense pour services rendus ; services politiques (soutien au moment de l’élection du premier dirigeant du pays) ; service financier ou matériel (appui à la campagne). On peut trouver des illustrations de ce qui précède dans la composition des cabinets américains.

  • La présence au gouvernement est aussi une récompense pour service à rendre en termes d’élargissement de la base sociologique du principal dirigeant afin de garantir, par la représentation de tel ou tel groupe, la légitimité du pouvoir.

Au demeurant, la doctrine est claire et nette sur la question : « la composition du gouvernement n’est régie par aucune disposition législative ou constitutionnelle. Le nombre et la nature des portefeuilles ministériels, ainsi que les titres conférés aux membres du gouvernement, sont variables… Si l’on observe l’évolution de la composition des gouvernements sur une période relativement longue (de la fin du XIXème siècle à nos jours par exemple) on constate une tendance assez nette à l’augmentation du nombre de portefeuilles ministériels » (G. Burdeau, F. Hamon et M. Troper, Droit constitutionnel, Paris, LGDJ, 1997, p 557).

Cela dit, il convient de revenir sur un argument qu’on a beaucoup entendu ces derniers jours au Gabon : l’adéquation population/nombre de ministres. Il s’agit incontestablement d’un pont aux ânes dont la solidité est sujette à caution. Explications.

En examinant les ratios nombre de ministres/population du pays, on ne peut tirer aucune leçon sérieuse au regard de l’énormité des variations. Il s’agit donc d’un critère peu opératoire comme le montre le tableau ci-dessous :

Pays

Popula-tion

Nombre

ministres

Rapport Nombre de ministres/popu-lation

Cameroun

17.300.000

59

293.221

Sénégal

11.900.000

29

410.345

Bénin

8.700.000

24

362.500

Costa-Rica

4.300.000

22

195.455

Italie

59.000.000

103

572.816

Pays-Bas

16.400.000

27

607.408

Royaume-Uni

60.500.000

27

2.240.741

Grèce

11.100.000

42

264.286

Finlande

5.300.000

18

294.445

Etats-Unis

299.1OO.000

26

11.503.847

Inde

1.121.800.000

80

14.022.500

Chine

1.312.000.000

38

34.526.316

Guinée Equatoriale

510.000

58

8794

Sao Tomé

500.000

14

35.715

Gabon

1.400.000

42

33.334


A l’évidence, à part constater le fait qu’il y a un ministre pour 34.526.316 Chinois, un pour 195.455 Costa-ricains et un pour 33.334 Gabonais, quel enseignement tirer de ce tableau ? Que la Chine aurait un « meilleur » gouvernement que la Finlande ou le Gabon ? L’outil utilisé pour la mesure n’est en rien fiable. Quant à mesurer le « meilleur » gouvernement en rapportant son nombre à la superficie, on ne sera pas plus avancé.

En réalité, l’exercice de constitution d’un gouvernement dépend beaucoup du contexte local du moment. Ce contexte s’entend des réalités « socio-politiques », des réalités « politiques » et des réalités « socio-économiques » et « géographiques ».

La prise en compte des réalités socio-politiques.

Elle renvoie à la structuration sociologique du pays. Ainsi, plus la nation sera homogène et cristallisée et moins le besoin de représentation au sommet de ses composantes se fera sentir. La situation inverse conduira souvent à la nécessité d’assurer la représentation des différentes composantes dans l’appareil dirigeant. Cela s’appellera « confessionnalisme » au Liban ou « géopolitique » au Gabon. La vraie question ici ne semble pas celle (hypocrite au demeurant) de dire si cela est bien ou mal. Elle est de savoir si l’on peut réellement faire autrement ou mieux. Du reste, une tendance inhérente à la situation d’hétérogénéité croissante de la population apparaît depuis peu dans la composition des gouvernements en Europe : l’entrée au gouvernement de ce qu’il est convenu d’appeler des représentants des « minorités visibles » (Noirs, Arabes, Asiatiques…). C’est le cas en France comme en Hollande, pour ne citer que ces cas. C’est aussi le lieu de rappeler que les difficultés que connaissent depuis quelques temps le Liban (à avoir un président de la République) et la Belgique (à avoir un gouvernement depuis plus de six mois) relèvent de cette logique de prise en compte de la réalité « socio-politique ». Au passage, et ironie du sort, le cas belge semble démontrer qu’un pays peut se passer de gouvernement pendant une période relativement longue. En réalité, cela suppose l’existence d’une bureaucratie (système administratif) et d’une infrastructure économique autonomes et efficaces.

Sans aller aussi loin que le Liban et la Belgique, la lecture de la presse camerounaise au lendemain du dernier remaniement dans ce pays est édifiante : « Gouvernement : La répartition du gâteau national déséquilibre le Centre », « Le Littoral se réjouit »… (La Nouvelle Expression, 13 décembre 2007). Est-il besoin de citer ceux des journaux gabonais qui se sont fait une spécialité de « compter » les représentants des diverses provinces et ethnies au sein des institutions nationales ?

La prise en compte des réalités « politiques »

Il s’agit ici de la gestion de toutes les contraintes résultant du jeu politique partisan classique. A cet égard, plus la « majorité présidentielle », se confondra avec la « majorité parlementaire » et la « majorité sociologique », moins il y aura de risques d’inflation gouvernementale. La situation inverse (coalition, alliance entre partis…) entraîne conséquemment la représentation des différentes tendances ou courants au gouvernement. Illustrons. La France est souvent utilisée comme maître-étalon depuis le début de ce débat au Gabon. En effet, la légèreté de l’actuel gouvernement français peut justifier une telle posture à une condition : que l’actuelle structure soit constante et définitive. Rien n’est moins sûr. Si l’on ne peut spéculer sur l’avenir (et notamment l’après-municipales en France), on peut au moins se souvenir du passé.

Si l’actuel gouvernement français compte 32 membres dont 15 portant effectivement le titre de ministre, l’histoire politique de la France présente à cet égard un tableau bien contrasté. Si, par exemple, le premier gouvernement Pompidou a placé la barre très bas avec 25 membres, le deuxième de Rocard a compté 61 membres. L’évolution est encore plus intéressante s’agissant des trois gouvernements de Raffarin qui on compté 38 membres (premier gouvernement), 28 (deuxième) et 42 (troisième). Bien entendu, ces variations découlent du contexte politique du moment en France et peuvent se résumer ainsi : au sortir d’élections les partis, groupes, tendances, courants… qui ont contribué à la victoire auront une tendance naturelle à revendiquer une représentation au gouvernement si aucun parti ne dispose d’une majorité incontestable. Quand bien même, il se trouverait une majorité nette pour un parti, le risque d’hypertrophie ne serait pas exclu pour peu qu’il s’agirait d’un parti à « courants » et tendances.

La prise en compte des réalités « socio-économiques » et « géographiques ».

Selon le degré d’implication de l’Etat dans le processus de développement, la taille du gouvernement variera considérablement. Ainsi, il y aura beaucoup plus de départements ministériels et donc de ministres dans les pays où l’Etat s’implique fortement dans la vie socio-économique (pays sous-développés ou pays à tradition interventionniste comme la France). A l’inverse, dans les pays où l’action de l’Etat est réduite aux fonctions régaliennes, le nombre de départements ministériels sera réduit. C’est le cas aux Etats-Unis où, de surcroît, la forme de l’Etat (fédération) restreint d’autant les pouvoirs du gouvernement fédéral par rapport à ceux de chaque Etat de la fédération.

De même, on peut affirmer que chaque Etat a aussi le gouvernement de sa géographie. En effet, le milieu physique propre à chaque pays influe sur la structure du cabinet et les dénominations des départements. Ainsi, il ne saurait y avoir un ministère chargé de la mer au Burkina Faso ou un département chargé de la lutte contre la désertification au Gabon.

Il n’y a donc pas de hasard (et rarement simple coquetterie) à ce qu’il y ait, comme nous l’avons vu plus haut un ministère chargé de la « Lutte contre l’érosion côtière » au Bénin, un autre chargé de la « Gestion des Eaux » en Hollande, pour qui connaît la structure physique de ces pays. De même, il n’y a pas de surprise à découvrir un « Ministre pour les Jeux Olympiques de Londres 2012 », ou d’un « Ministre pour l'Irlande du Nord » au Royaume-Uni (quand on connaît la spécificité de la question irlandaise). C’est la même logique qui justifie, du reste, la présence au sein du gouvernement grec d’un ministre de « la Macédoine et de la Thrace ».

Mais qu’il s’agisse des réalités « socio-politiques » « politiques », « socio-économiques » ou « géographiques », rien n’est stable et encore moins définitif. Le contexte général d’un pays peut évoluer dans un sens ou dans un autre. Ainsi, la prise en charge par l’Etat de besoins nouveaux conduit à la multiplication des structures ministérielles en fonction des enjeux et problématiques du moment (Sida, environnement, situation des femmes, des minorités, raréfaction de certaines ressources…), ou la disparition de certains départements dont l’utilité n’est plus jugée manifeste.

En définitive, on l’aura compris, le débat sur le nombre de ministres, s’il permet d’agrémenter les repas de familles ou les pauses-café au travail, ne saurait être une question fondamentale pour le présent et le futur d’un peuple. Admettre le contraire reviendrait clairement à poursuivre l’ombre quand la proie s’échappe par ailleurs. L’enjeu réel tient en deux mots : responsabilité et efficacité, toutes choses qui relèvent plus du qualitatif que du quantitatif.

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